"¿De cuántas maneras abusará Donald Trump del poder? Un recuento"

Neil H. Buchanan

Al terminar el periodo de la transición presidencial, persiste una cantidad inmensa de interrogantes sin respuesta sobre las intenciones de Donald Trump de extender y abusar de los poderes de la Presidencia.

¿Hasta dónde está dispuesto a llegar y habrá alguien que pueda detenerlo o que siquiera se atreva a intentarlo?

En una columna publicada la semana pasada, señalé un área en la que creo que una acción de Trump parecería (sin que realmente sea) un abuso de sus poderes presidenciales. Por diversas razones políticas, es posible que una mayoría de cualquier cámara del Congreso pueda bloquear un incremento en el tope de la deuda. Si eso sucede, Trump podría -y, como arguyo, debería- anunciar que el techo de la deuda es un estatuto anticonstitucional y, por consiguiente, no tendría más alternativa que ignorarlo.

Las razones por las que esto no sería un abuso real del poder presidencial son importantes, y las detallaré en un momento. Sin embargo, después de ello, analizaré la manera como Trump podría aprovechar -o incluso, crear- una crisis de tope de deuda como un medio para fortalecer sus poderes.

Para los fines de la columna de la semana pasada, me bastó decir que el tope de la deuda es constitucional, sin explicar por qué. Hoy, sin embargo, el “por qué” es el argumento de todo el artículo, porque la explicación tiene todo que ver con el principio de “modestia presidencial”. Y modestia es algo que difícilmente veremos en la nueva administración.

En una serie de artículos que escribí con Michael Dorf sobre el techo de deuda, a lo largo de los últimos años, analizamos la situación imposible que enfrentaría un Presidente en una crisis de techo de deuda. En lo que denominamos un trilema, el Presidente estaría obligado, constitucionalmente, a emprender tres acciones lógicamente inconsistentes: reunir una cierta cantidad de dinero en impuestos (solo hasta cierta cantidad); gastar una cantidad mayor de dinero de la que reunió para pagar las obligaciones legales del gobierno; pero no podría obtener préstamos para cubrir la diferencia.

Una solución posible a este problema sería que el Presidente dijera: “de acuerdo, puedo elegir cuál o cuáles leyes no ejecutar, porque el Congreso no me deja alternativa”. Por supuesto, descartamos esa conclusión porque la clara intención de los Padres Fundadores de Estados Unidos era que preservar la separación de poderes que marca la Constitución.

Por consiguiente, aun cuando cualquier cosa que haga el Presidente ante el trilema violaría la Constitución, aún tendría la obligación de minimizar el daño constitucional. Y eso significa que tendría que elegir cuál de los tres conjuntos de legislaciones -gasto, gravamen fiscal y empréstito- es el menos importante en términos de preservar la separación constitucional de poderes.

¿Nos gustaría un Presidente que dijera: “Saben, necesito más dinero para pagar las cuentas, pero no puedo pedir préstamos, así que voy a subir los impuestos por mi cuenta”? Todos concuerdan en que eso sería políticamente explosivo. Pero más importante, sería constitucionalmente desastroso, porque el Presidente tomaría el tipo de decisiones que, en teoría, debe tomar la Legislatura; es decir, elegir a los ganadores y perdedores (quiénes pagan más impuestos y quiénes pagan menos), y equilibrar los intereses de la manera como debe hacerlo el cuerpo de representantes.

Si bien todos están de acuerdo en que los incrementos fiscales unilaterales decretados por el Presidente serían una pesadilla, los expertos de Washington, de ambos partidos, llegaron al sorprendente consenso de que un Presidente encarado con este trilema tendría que dejar de pagar las cuentas del gobierno.

No obstante, semejante solución haría que el Presidente actuara, nuevamente, como una súper legislatura, desautorizando las decisiones del Congreso respecto del poder sobre el Tesoro. Y aun si el Presidente optara por una postura aparentemente neutral, como no pagar un mismo porcentaje a todos los acreedores, aun así, esa habría de ser una decisión legislativa. Porque, después de todo, cuando el Congreso recorta el gasto, no acostumbra recortar todos los programas en un mismo porcentaje.

Eso significa que una decisión presidencial de dejar de lado el techo de deuda sería la única decisión disponible; la opción menos anticonstitucional. Si el Presidente pidiera préstamos adicionales al techo de deuda, pero el Congreso, de verdad, quiere que la deuda permanezca por debajo de cierto nivel, sería posible ajustar el gasto y los impuestos del siguiente presupuesto para poner las cosas nuevamente donde el Congreso las quiere.

Sin embargo, hay que señalar lo restringido que quedaría el Presidente en este esquema. No podría anunciar que puede pedir todos los empréstitos que quiera ni podría decir que usará los nuevos fondos prestados para financiar sus proyectos predilectos.

De eso nada. El Presidente estaría obligado a gastar, exactamente, lo que el Congreso le ordene que gaste, ni más ni menos. También estaría obligado a cobrar los impuestos que ordena la ley, ni más ni menos. Y sus empréstitos anticonstitucionales estarían limitados a cubrir la diferencia.

Es por eso que, en mi columna de la semana pasada, escribí que, bajo las circunstancias adecuadas, estaría de acuerdo con Trump, aunque pareciera hacer algo extremo. Pues, de hecho, no sería una acción extrema que un Presidente preservara las prioridades de gasto y fiscales del Congreso tomando los préstamos necesarios para ello.

La vía más probable para el abuso de poder de Trump

 En 2012, durante uno de los varios episodios deprimentes de políticas arriesgadas en topes de deuda por parte de los republicanos de la Cámara de Representantes, escribí “¿Por qué los republicanos quieren dar poderes dictatoriales a Obama?”. Aquel título provocador fue ideado para exponer la lógica inconexa entre el objetivo manifiesto de los republicanos y lo que hacían en realidad.

Después de todo, si los republicanos no hubiesen vacilado al final y, en consecuencia, si el Presidente Obama hubiera enfrentado un trilema, los líderes republicanos habrían afirmado que lo forzaron a “recortar el gasto”. Uso comillas porque, lo que habrían hecho en realidad, era forzarlo a rechazar el pago de cuentas en las que había incurrido el Congreso con anterioridad. Aun así, los republicanos insistieron en afirmar que trataron de hacer que Obama redujera el gasto.

¿Cómo lo habría hecho? Justo por las razones que describí antes, el Presidente Obama se habría visto obligado a rehacer el trabajo del Congreso para establecer prioridades de gasto. Y no hay razón para creer que los republicanos habrían estado contentos con las decisiones de Obama.

De hecho, sabemos a ciencia cierta que habrían estado furiosos incluso con la política neutral que describí antes; es decir, con recortes de porcentajes idénticos en todos los programas. Después de todo, cuando el Congreso procedió de esa manera (bajo lo que hoy se conoce como “el secuestro”), los republicanos pasaron los siguientes años tratando, desesperadamente, de deshacer muchos de los recortes automáticos en sus programas favoritos (sobre todo, el gasto en equipo militar).

Y cualquier otra prioridad de Obama habría sido percibida, con justedad, como un reflejo de las preferencias del Presidente, y sin restricción legislativa (porque el Congreso no escribió una legislación que contemplara esa situación).

Esto significa que, al decir que se negaban a incrementar el techo de deuda porque querían forzar al Presidente a reducir el gasto, los republicanos dieron a Barack Obama tarjeta verde para elegir a los ganadores y perdedores, y para deshacer las prioridades legislativas de los republicanos. En otras palabras, esencialmente le habrían implorado que actuara como un tirano, y luego habrían lanzado alaridos porque procedió de esa manera.

¿Y qué hay de Trump? Ha demostrado que no necesita una excusa para abusar o ignorar las leyes y normas constitucionales. Esperar que siga la vía recatada de la opción menos anticonstitucional es un absurdo. Si tiene la menor excusa, la aprovechará sin duda.

Por ello, cuando escribí, la semana pasada, que podría estar de acuerdo con Trump durante una crisis de techo de deuda, no estaba haciendo una predicción. Mi predicción es que, si el Congreso alguna vez lo confronta con un trilema, Trump tomará la peor decisión posible que, en este caso, es justo lo que los republicanos pretendían que hiciera Obama durante los últimos seis años. Trump se negaría a pagar el dinero adeudado a los programas que le desagradan, por cualquier motivo que le cruce por la cabeza.

¿Puede Trump idear una crisis de tope de deuda?

 Sin embargo, es posible que Trump no tenga que esperar a que el Congreso le dé excusa para abusar de su control sobre el Tesoro. Después de todo, un elemento clave del análisis Buchanan-Dorf se inspiró en la desafortunada experiencia del país bajo Richard Nixon, el Presidente cuyos abusos de poder serían la envidia de Trump y posiblemente, incluso intente superarlos.

Durante su Presidencia abreviada, Nixon afirmó que se negaría a gastar dinero aun después que el Congreso lo había asignado para fines específicos. El caso no llegó a la Suprema Corte antes de la renuncia de Nixon, pero el Congreso respondió con la Ley de Control de Bloque y Presupuestos, la cual exigía que el Presidente gastara exactamente (ni más ni menos) lo que el Congreso ha especificado en sus legislaciones.

Con todo, años después, un Congreso distinto trató de ceder su autoridad sobre el gasto otorgando al Presidente un “veto de línea específica”, el cual permitía que el Mandatario cancelara ítems de gasto específicos incluso después que el Congreso los hubiera incluido en legislaciones de asignación.

En breve, la Suprema Corte anunció que la Constitución prohibía semejante medida, justamente porque implicaba que el Ejecutivo adquiría responsabilidades legislativas. No importaba que el Congreso quisiera ceder esos poderes, señaló la corte. Los legisladores eran quienes debían legislar, no los ejecutivos.

Sin embargo, estos ejemplos históricos apuntan a un medio como Trump podría idea el plan para hacerse con un poder anticonstitucional. No es reputado por su sutileza, y ciertamente, esta tendría que ser una estrategia sutil. De cualquier manera, cuenta con gente a sus órdenes que está más que deseosa de buscar todos los recursos posibles para expandir sus poderes.

De manera específica, Trump podría negarse a firmar un anteproyecto elevando el tope de deuda. Es decir, él mismo podría ponerse en el trilema, deliberadamente, y en ese momento diría que no tiene más alternativa que dejar de pagar a las personas y a las compañías a las que el gobierno debe dinero.

No hay duda de que Trump se ha mostrado bien dispuesto a atacar personas y compañías específicas para castigarlas. Si fuera capaz de sentir vergüenza, le habría abochornado su tuit exigiendo la cancelación del proyecto Air Force One, de Boeing. La irónica respuesta de quienes de veras conocen cómo funcionan las leyes fue que no podía hacerlo, ni siquiera después de su investidura presidencial.

Esto apunta a que Trump aprovechará cualquier posibilidad para expandir su poder sobre el Tesoro, a fin de obtener más poder para castigar a sus enemigos.

También es posible que Trump utilice la demagogia en el asunto del techo de deuda, tal como han hecho los republicanos desde hace años. Y el tuit se escribe solo: “Congreso patético busca más empréstito de billones. Escándalo. ¡Veto!”.

Una posibilidad más tentadora es que Trump pudiera tratar de vetar un incremento al techo de deuda que fuera incluido en otro anteproyecto de ley. Después de todo, como señalé (nuevamente) en mi columna de la semana pasada, la mejor manera de resolver la anticonstitucionalidad del techo de deuda -amén de rechazarlo directamente- sería hacer que el Congreso retome la costumbre que tenía bajo la dirección del Presidente de mayoría demócrata Richard Gephardt, cuyo mandato exigía que cada anteproyecto de gasto reflejara el monto total del gasto en el cambio propuesto para el techo de deuda.

¿Qué pasaría si el Congreso entra en razón y siguiera ese derrotero, enviando a Trump un nuevo anteproyecto de gasto que evitara confrontarlo con un trilema? ¿Amenazaría con vetar todo el documento, causando un cierre de gobierno a menos que eliminaran el incremento en el techo de deuda? De nada serviría señalar lo ilógico de semejante estrategia.

Una posibilidad aún más extrema sería que Trump tratara de usar el veto de línea específica para el incremento de techo de deuda, una medida maravillosamente paradójica que le conferiría el poder de vetar otras sub-partes del anteproyecto, al vetar una sub-parte del documento. ¿Y por qué no? Después de todo, quizás sus aliados de la Suprema Corte decidan que puede hacerlo. Y si no lo hacen, ¿con cuántos soldados dispone la Suprema Corte?

 La necesidad intemporal de límites constitucionales al poder

Pese a lo técnico que puede volverse el debate sobre el techo de la deuda, es un ejemplo excelente de una de las interrogantes más importantes que debemos formular al hablar sobre el significado de la Constitución: ¿Cuáles queremos que sean las reglas cuando la peor persona imaginable está en el poder? Después de todo, una razón fundamental de la existencia de la Constitución es evitar que las pasiones de una mayoría (o, en este caso, una minoría) de ciudadanos aniquilen el estado de derecho.

Los republicanos se han quejado, constantemente, del presunto abuso de poder ejecutivo de Obama, mientras que los demócratas se han preguntado si su insistencia en trascender límites podría resultar en un Presidente Jeb Bush o (¡no, por Dios) Ted Cruz. Es esencial mantener intacta la estructura legal, aun cuando quienes tienen el poder prueben sus límites.

Trump cae en una categoría completamente distinta. Si los demócratas se preguntaron cuán lejos llegarían Marco Rubio o John Kasich en sus exploraciones de límites, ahora piensan con horror en lo que Trump podría hacer. Y ya que los republicanos no muestran la menor fuerza de voluntad, a pesar de los niveles de impopularidad históricos de Trump, es posible que muy pronto descubramos, con horror, los extremos a los que Trump puede llegar.

Manipular el techo de deuda no es la manera más sexy de abusar del poder, pero sí una muy potente. Así que no esperemos que la gente de Trump pase por alto la oportunidad de causar daños constitucionales.

Publicado en cooperación con Newsweek / Published in cooperation with Newsweek

El autor es profesor de leyes en la Universidad George Washington.

“¿Hasta dónde está dispuesto (Trump) a llegar y habrá alguien que pueda detenerlo o que siquiera se atreva a intentarlo?”

“Modestia es algo que difícilmente veremos en la nueva administración (de EU)”.